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增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)是當下電力改革的熱點(diǎn)與重點(diǎn)，增量配電網(wǎng)企業(yè)如何更好進(jìn)行供電服務(wù)、解決供電服務(wù)中出現的問(wèn)題，是促進(jìn)增量配電網(wǎng)企業(yè)長(cháng)久發(fā)展的動(dòng)力。而增量配電網(wǎng)企業(yè)的不斷發(fā)展不僅會(huì )豐富當下的電力市場(chǎng)，還將會(huì )倒逼存量配電網(wǎng)服務(wù)的提升，從而促進(jìn)整個(gè)電力行業(yè)的不斷發(fā)展。
（來(lái)源：微信公眾號“電力法律人茶座” ID:dlflrcz 作者：李英，王淼）
2015年3月《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]9號）文件（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）及其配套文件中明確提出，“逐步向符合條件的市場(chǎng)主體放開(kāi)增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)”，增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)進(jìn)入了公眾的視線(xiàn)。隨即，在2016年10月，國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布了《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）確定了相關(guān)增量配電的原則和框架問(wèn)題，但對增量配電網(wǎng)并沒(méi)有劃定一個(gè)明確的范圍。對于增量配電網(wǎng)的界定，大多出現在各省、市關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)的試點(diǎn)方案中。縱觀(guān)山西、貴州、福建、北京等省、市規劃方案中的界定，增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)主要包括兩個(gè)部分，其一為規劃要求的供電范圍清晰、符合相關(guān)技術(shù)要求的新增配電網(wǎng)；其二為歷史形成的，在各個(gè)省網(wǎng)公司以外的存量配電資產(chǎn)。
相關(guān)文件的發(fā)布，標志著(zhù)社會(huì )資本允許加入到配電市場(chǎng)中來(lái)，也預兆著(zhù)增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的興起。鼓勵資本設立企業(yè)加入到建設、運營(yíng)增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，將會(huì )在極大程度上促進(jìn)配電市場(chǎng)的競爭。2018年6月25日，國家發(fā)改委和國家能源局公布了第三批增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的試點(diǎn)名單，至此增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)達到了320家，而第四批增量配電業(yè)務(wù)的申報正在進(jìn)行中。在增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展中，增量配電網(wǎng)企業(yè)服務(wù)的問(wèn)題突出起來(lái)。在這一新事物的背景下，增量配電網(wǎng)企業(yè)如何發(fā)揮其作用，更好為其用戶(hù)提供供電服務(wù)是不可忽視的問(wèn)題。
2018年12月25日，江蘇省發(fā)布《江蘇增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)規范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規范（試行）》），該規范由總則、基本要求、服務(wù)要求以及監管措施四章組成，共計38條。作為全國首個(gè)關(guān)于增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)的規章，與先前國家或省級政府發(fā)布的較為宏觀(guān)的文件不同，其對于增量配電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行供電服務(wù)的相關(guān)內容進(jìn)行了較為系統的規定，涵蓋了對增量配電網(wǎng)企業(yè)的供電質(zhì)量、供電安全、價(jià)格與結算等十個(gè)方面的服務(wù)要求。
縱觀(guān)上述文件和規范不難發(fā)現，全國性的法律文件規定得過(guò)于原則，大多涉及的是增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的建設或總體方向的指導；而規范增量配電網(wǎng)企業(yè)提供供電服務(wù)的規章制度，國家層面存在空白，僅個(gè)別省份出臺了相關(guān)規定。在增量配電網(wǎng)改革不斷加深、增量配電網(wǎng)企業(yè)不斷興起的過(guò)程中，增量配電網(wǎng)企業(yè)在供電服務(wù)過(guò)程中出現的一系列問(wèn)題值得研究。
壹
增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)中出現的問(wèn)題
01供電服務(wù)依托的相關(guān)電力
法律法規不健全
增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)作為電改之中的重點(diǎn)與熱點(diǎn)，受到全國的廣泛關(guān)注，各省也在積極申報第四批增量配電網(wǎng)改革試點(diǎn)。國家發(fā)改委、國家能源局涉及或專(zhuān)門(mén)針對增量配電網(wǎng)發(fā)布過(guò)很多意見(jiàn)或辦法，例如《若干意見(jiàn)》、《辦法》、《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》）以及一系列增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知。但這其中大多是對于增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)建設提供的法律支持。
增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)由企業(yè)進(jìn)行，其最終的目的在于向用戶(hù)提供供電服務(wù)，從而對配電市場(chǎng)起到完善的作用。就目前而言，僅江蘇省對于增量配電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行供電服務(wù)發(fā)布了用于省內的規范。雖然，國家級部門(mén)對配電價(jià)格等出臺過(guò)相關(guān)意見(jiàn)，對于整個(gè)企業(yè)供電服務(wù)過(guò)程來(lái)看，這僅是其中的一個(gè)環(huán)節，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律或法規就增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)這一整個(gè)流程進(jìn)行系統性、全面性的規定。對于增量配電網(wǎng)企業(yè)的準入資格、權利義務(wù)、服務(wù)要求、監管等方面，不是沒(méi)有相關(guān)規定，就是規定的過(guò)于原則。在增量配電網(wǎng)企業(yè)在供電服務(wù)的過(guò)程，企業(yè)缺乏相應的法律法規依據，不利于供電服務(wù)的進(jìn)行，也會(huì )對接受供電服務(wù)的用戶(hù)的權利造成一定的影響。
02增量配電網(wǎng)配電價(jià)格核定困難
增量配電網(wǎng)配電價(jià)格是電價(jià)改革這一核心的難點(diǎn)問(wèn)題，雖然國家發(fā)改委發(fā)布了《指導意見(jiàn)》，鑒于全國各地的實(shí)際情況并不同，這一指導意見(jiàn)并沒(méi)有給出具體可以實(shí)操的定價(jià)方法，僅僅對定價(jià)辦法給出了較為原則性的意見(jiàn)。指導意見(jiàn)將定價(jià)方法以配電網(wǎng)項目是否以招標方式確定投資主體為標準，區分為兩類(lèi)。其一，對于以招標方式確定投資主的，采用招標定價(jià)法確定配電價(jià)格；其二，對于非招標方式確定的，提供了準許收入法、最高限價(jià)法和標尺競爭法三種方法供以選擇。
配電價(jià)格作為銷(xiāo)售電價(jià)的一部分，無(wú)論對于增量配電網(wǎng)企業(yè)或是用戶(hù)都有很大的影響。《指導意見(jiàn)》將核定配電價(jià)格的權力交由省級價(jià)格主管部門(mén)行使，但對于增量配電網(wǎng)的配電價(jià)格核定方法規定過(guò)于原則，增量配電網(wǎng)配電價(jià)格核定變得較為困難。并且，鑒于配電價(jià)格是競標過(guò)程中重要的考量因素，采招標定價(jià)法確定的配電價(jià)格在整個(gè)經(jīng)營(yíng)期內是否都不得改變。《指導意見(jiàn)》僅就企業(yè)沒(méi)有達到約定標準時(shí)，可以相應核減配電價(jià)格進(jìn)行了規定，但是配電價(jià)格又會(huì )受到其他因素的影響，并不能涵蓋所有情況。對于非招標方式確定投資主體的項目，三種定價(jià)方法如何取舍對于省級部門(mén)是一項挑戰，并且三種定價(jià)方法互相之間是否會(huì )造成配電價(jià)格的差異，從而影響企業(yè)與用戶(hù)之間的銷(xiāo)售電價(jià)，都是需要面對的問(wèn)題。
這些配電價(jià)格核定的困難情況，也為相關(guān)企業(yè)提供供電服務(wù)造成了一定的困難。
03增量配電網(wǎng)企業(yè)與用戶(hù)間
產(chǎn)權分界點(diǎn)問(wèn)題
增量配電網(wǎng)企業(yè)在為用戶(hù)提供供電服務(wù)時(shí)，供用電設施不可或缺，設施可能由一方提供，也可能雙方都有提供。在供電服務(wù)過(guò)程中，難免出現設施出現問(wèn)題需要維修、看護或是更換的情形，一般來(lái)講設施的產(chǎn)權歸屬于哪一方，就由哪一方負責對其進(jìn)行相應的維護。但在實(shí)踐過(guò)程中，往往會(huì )出現企業(yè)與用戶(hù)之間維護責任歸屬于誰(shuí)的糾紛，究其根本，則在于雙方之間對于供用電設施的產(chǎn)權分界點(diǎn)并不明確。
增量配電網(wǎng)企業(yè)不同于原有的存量配電網(wǎng)對于產(chǎn)權分界點(diǎn)劃分，作為配電市場(chǎng)中新興的一部分，增量配電網(wǎng)企業(yè)對此并沒(méi)有先例或是相關(guān)規定可循。因而，在產(chǎn)權分界點(diǎn)不明確的情況下，產(chǎn)權模糊的地帶供用電設施如果出現問(wèn)題，那么必然會(huì )引發(fā)雙方間責任的推諉，從而造成供電服務(wù)無(wú)法照常進(jìn)行，而由此引發(fā)的損失又會(huì )在增量配電網(wǎng)企業(yè)和用戶(hù)之間引發(fā)新一輪的矛盾。
江蘇省出臺的《規范（試行）》對于產(chǎn)權分界點(diǎn)的問(wèn)題有所提及，在規范第二十一條中規定，增量配電網(wǎng)企業(yè)應當將供用電設施產(chǎn)權及維護責任的劃分需要包含在供用電合同內。這就是將產(chǎn)權分界點(diǎn)約定的自由完全交由企業(yè)和用戶(hù)來(lái)決定，但一味將自由約定產(chǎn)權分界點(diǎn)的權利完全交給雙方或一方主導，是對于非居民用戶(hù)，例如工廠(chǎng)等用電單位，鑒于工廠(chǎng)等單位有獨立維護相應設施的能力，這種方式是較為合適的，但如果出現約定不明的情況，糾紛也不可避免；對于居民用戶(hù)而言，居民用戶(hù)對于供用電設施并沒(méi)有相應的維護、維修能力，對于產(chǎn)權分界點(diǎn)報以自由約定的態(tài)度，很可能造成分界點(diǎn)向用戶(hù)一方的設施不能正常利用的情況下，居民用戶(hù)陷入困境的情況，這也會(huì )在一定程度上不利于增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)的發(fā)展。
貳
對完善增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)
的法律建議
01完善增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)的法律法規
早在《若干意見(jiàn)》這一文件中，就提出抓緊修訂相關(guān)電力法律法規的重要性，電力改革需要立法發(fā)揮引導、推動(dòng)、規范、保障的作用。對于增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的改革試點(diǎn)或是建設，目前存在較多的法規和政策傾斜，但要增量配電網(wǎng)企業(yè)發(fā)揮在供電服務(wù)這一層面上的作用，則需要確立相關(guān)企業(yè)的運營(yíng)所需遵循的規則。
目前，國家層面或是其他省市對此并沒(méi)有法律或法規、政策出臺。增量配電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)行供電服務(wù)是其必然面對的，而完善的法律法規，不僅是對接受供電服務(wù)的用戶(hù)的保護，也是促進(jìn)增量配電網(wǎng)企業(yè)更好經(jīng)營(yíng)與發(fā)展的有力支撐。
鑒于我國各地區內經(jīng)濟發(fā)展、配電市場(chǎng)發(fā)展不一致，并不能完全以同一標準對所有問(wèn)題進(jìn)行統一的規定，可以就增量配電企業(yè)的準入與退出、企業(yè)與用戶(hù)的權利與義務(wù)、供電安全、供用電合同、供電行為、信息公開(kāi)、政府監管等容易形成統一標準的方面進(jìn)行整體性、細致的規定；而對于供電質(zhì)量、服務(wù)渠道、供電價(jià)格、停限電問(wèn)題等區域差異較大的問(wèn)題，僅做原則性、方向性的規定，具體細化則交由省級政府部門(mén)根據各地情況出臺相關(guān)法規或規章來(lái)完成。
02因地制宜核定配電價(jià)格并建立調整機制
既然需要對增量配電網(wǎng)企業(yè)配電價(jià)格進(jìn)行核定，實(shí)際而言?xún)r(jià)格必然需要政府出手進(jìn)行確定。由于我國地區之間差異較大，對于配電價(jià)格影響的因素大小也不相同，核定配電價(jià)格事項的責任由省級部門(mén)承擔。這就需要省級價(jià)格主管部門(mén)因地制宜，在充分考慮當地經(jīng)濟發(fā)展情況、增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展情況，并聽(tīng)取增量配電網(wǎng)企業(yè)和社會(huì )公眾的意見(jiàn)后，核定配電價(jià)格。
對于非招標方式確定投資主體的項目，應當對三種定價(jià)方法進(jìn)行權衡。準許收入法需要政府投入更多監管，即核定增量配電網(wǎng)企業(yè)的相關(guān)成本、收益和稅金，確定年度準許收入，再對配電價(jià)格進(jìn)行核定。最高限價(jià)法則是通過(guò)“準許成本加合理收益”的方法測算某一配電網(wǎng)的配電價(jià)格，再參考其他因素確定該配電網(wǎng)的最高限價(jià)，在最高限價(jià)下，具體的配電價(jià)格由企業(yè)提供方案，報備案即可，這一過(guò)程中企業(yè)的自主性更大，政府監管的力度較小。標尺競爭法則是在最高限價(jià)法的基礎上，與區域內其他配電網(wǎng)價(jià)格進(jìn)行加權平均來(lái)確定。對于增量配電網(wǎng)企業(yè)起步較晚，相關(guān)業(yè)務(wù)還不夠成熟的省市，可以采用準許收入法，適度加強政府監管，以政府力量支持、引領(lǐng)行業(yè)服務(wù)的發(fā)展；而對于發(fā)展較為成熟的地區，可以適度讓利于企業(yè)，給予企業(yè)更多地定價(jià)自主權，促進(jìn)增量配電網(wǎng)企業(yè)的良性競爭，可在最高限價(jià)法和標尺競爭法中選擇適用。
同時(shí)，無(wú)論是否以招標方式確定投資主體的項目，價(jià)格調整機制都應當存在并發(fā)揮作用，適時(shí)的價(jià)格調整可以讓配電價(jià)格越來(lái)越接近其實(shí)際價(jià)值，更能準確反映出運營(yíng)中的配電成本。在國家發(fā)改委發(fā)布的《區域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法(試行)》《跨省跨區專(zhuān)項工程輸電價(jià)格定價(jià)辦法(試行)》《指導意見(jiàn)》這兩辦法一意見(jiàn)中，都提及到應當存在一個(gè)配電價(jià)格的調整機制，并給出了一些調整配電價(jià)格原則性的條件，例如國家重大政策發(fā)生調整、重大自然災害等。
各地應當在國家發(fā)改委兩辦法一意見(jiàn)的指導下，根據各自情況設定調整配電價(jià)格的靈活機制，包括監管周期、條件、考核等規定。配電價(jià)格的調整對增量配電網(wǎng)企業(yè)的供電服務(wù)也會(huì )造成一定的影響，完善的價(jià)格調整機制的建立，可以激勵企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)效率、降低配電成本，從而達到企業(yè)與用戶(hù)共同獲益、供電服務(wù)市場(chǎng)更加完善的良好局面。
03明晰增量配電網(wǎng)企業(yè)與用戶(hù)間
產(chǎn)權分界點(diǎn)
增量配電網(wǎng)企業(yè)與用戶(hù)之間產(chǎn)權分界點(diǎn)的明晰，要求雙方應當對產(chǎn)權分界點(diǎn)這一事項進(jìn)行約定，由雙方之間的約定為準，給予了企業(yè)與用戶(hù)之間充分的約定自由。而對于產(chǎn)權分界點(diǎn)的確定，除了可以在供用電合同中具體約定外，在用戶(hù)不愿對相關(guān)設施進(jìn)行維護、自愿放棄設施產(chǎn)權希望由企業(yè)進(jìn)行維護的情況下，還可以以雙方后續達成的書(shū)面約定、產(chǎn)權轉讓協(xié)議等書(shū)面證明文件為準。對產(chǎn)權分界點(diǎn)的確定，有利于增量配電網(wǎng)企業(yè)與用戶(hù)之間權責的分明，避免造成互相推諉、互相究責或是無(wú)人管理的糾紛。并且萬(wàn)一產(chǎn)生的不利后果，也能夠清楚劃定賠償責任。
但是，這種賦予增量配電網(wǎng)企業(yè)與用戶(hù)的自由選擇權并不能一概而論，更合適的方式是根據用戶(hù)類(lèi)別的不同進(jìn)行松緊不一的規定，而非完全自由約定。尤其對于居民用戶(hù)來(lái)講，其基本上沒(méi)有獨立維護或維修相關(guān)供用電設施的能力，賦予雙方自由的約定權很可能使得相關(guān)企業(yè)在供電服務(wù)中逃避履行維護責任，從而使得居民用戶(hù)陷入無(wú)人負責、無(wú)人管的境地。 因而，對于居民用戶(hù)可以采取統一規定，限制雙方的自由約定，以供電接戶(hù)線(xiàn)的最后支持物為分界點(diǎn)，以保障增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)的順利進(jìn)行。
原標題:增量配電網(wǎng)企業(yè)供電服務(wù)的問(wèn)題與法律建議